形勢已發(fā)生深刻變化，然而劇烈的里程碑式的政策變革需要多方合力。

北京大學(xué)法學(xué)樓前，馬寅初銅像在這里已經(jīng)站立了整整20年。

1955年，后來被譽為當(dāng)代“中國人口學(xué)第一人”的馬寅初發(fā)表《新人口論》。1982年，101歲的馬寅初病逝。翌年，中國正式實施計劃生育政策。1995年，北京大學(xué)人口研究所在此為馬寅初立像。1999年，經(jīng)濟學(xué)界將《新人口論》評選為“影響新中國經(jīng)濟建設(shè)的10本經(jīng)濟學(xué)著作”之一。

后馬寅初時代30多年過去。2015年10月29日，呼聲已久的“全面二孩”在十八屆五中全會上宣布落定，決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，成為舉世矚目的新聞。

擁有世界1/5人口的中國，將告別長達35年的“一對夫婦只能生一個”的計劃生育政策。等到人口與計劃生育法及其配套法規(guī)修訂通過之后，新的政策將正式實施。

此時離2013年11月15日，十八屆三中全會中《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》宣布“單獨二孩”政策，過去將近兩年。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，單獨二孩的實施更印證了中國人的生育意愿已經(jīng)變低，生育政策的調(diào)整才剛剛開始。可以預(yù)期的是，中國需要什么樣的生育政策的爭論，依然會持續(xù)。

“社會在轉(zhuǎn)型，時代在變遷，學(xué)問也要前進，‘與時立言’才能永葆人口科學(xué)的青春。我們已經(jīng)進入后馬寅初時代整整30年了，必須指出的一個前提性事實：后馬時代的社會背景和人口問題大不同于馬寅初在世的情形。”北京大學(xué)人口研究所教授穆光宗曾這樣描述人口學(xué)研究的時代性。

穆光宗所言，用國家衛(wèi)生計生委主任李斌就“全面兩孩”政策接受采訪的說法是：人口的形勢發(fā)生了深刻變化，這是黨中央站在中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度作出的促進人口長期均衡發(fā)展的重大舉措。

形勢已發(fā)生深刻變化，然而劇烈的里程碑式的政策變革需要多方合力。

“傳統(tǒng)的以人口控制的方式來治理中國人口問題的觀念，在決策部門和執(zhí)行部門中的認(rèn)識中深深扎根。體制內(nèi)外的一些學(xué)者、關(guān)心人口問題的一些兩會代表和退休的一些領(lǐng)導(dǎo)共同推動了這一具有里程碑意義的變革。”穆光宗接受時代周報記者采訪時表示。

單獨二孩試驗

對于實施全面兩孩政策的決策過程，國家衛(wèi)計委副主任王培安這樣描述：“習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志對調(diào)整完善生育政策作出了一系列重要指示批示。今年初，國家衛(wèi)生計生委及相關(guān)部門，圍繞‘十三五’時期人口發(fā)展戰(zhàn)略和應(yīng)對老齡化政策進行了專題研究。今年3月以來，國家衛(wèi)生計生委又組織若干研究團隊，就全面實施兩孩政策進行了多方案測算和研究論證。先后召開了近百場研討會，聽取了人口、經(jīng)濟社會、資源環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜液透骷壭l(wèi)生計生部門、相關(guān)部門的意見，到20多個省份開展了深入調(diào)研，會同發(fā)展改革委等相關(guān)部門反復(fù)論證，形成了系列研究報告和有關(guān)全面兩孩政策的建議，為科學(xué)決策提供了重要支撐。”

可以說，從單獨二孩到全面二孩，中央領(lǐng)導(dǎo)、政府部門、退休老領(lǐng)導(dǎo)、兩會代表、學(xué)者等，共同推動了這一場全世界矚目的中國變革。

“現(xiàn)在時機合適，從部分放開到全面放開，可以實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。”中國人口學(xué)會會長、中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院院長翟振武對時代周報記者說。

翟振武一向發(fā)言保守，去年下半年還曾在國家衛(wèi)計委的新聞發(fā)布會上強調(diào)全面放開二孩時候未到，而在今年3月接受媒體采訪時，明確表示“十三五”期間全面放開的各方面條件和時機已經(jīng)成熟。

這期間發(fā)生的，是單獨二孩申請遇冷。

“單獨二孩”多被稱為過渡性政策。人口學(xué)家、西安交大教授李樹茁告訴時代周報記者，“事實上兩年前實施單獨二孩政策的時候，大家就在討論到底是一次性普遍實施，還是先實施單獨二孩，最后國家采取了單獨二孩政策，希望先看老百姓的反應(yīng)，再決定下一步”。

過去兩年的實踐發(fā)現(xiàn)，申請生育二孩的家庭的比例很低，用李樹茁的話說，既“低于政府的預(yù)期，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于學(xué)者的預(yù)期”。

李樹茁介紹，當(dāng)時認(rèn)為有1000萬-1200萬的家庭符合單獨二孩的條件，一兩年內(nèi)會多生200萬甚至更多，但后來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)只有100多萬。根據(jù)今年7月國家衛(wèi)計委公布的數(shù)字，單獨兩孩再生育申請數(shù)量已經(jīng)穩(wěn)定在每月8萬-9萬對。

即便如此，翟振武也屢次出面表達謹(jǐn)慎態(tài)度，且一再強調(diào)，政策對生育水平的真正影響，需要更長時間的觀察才能得到。

“全面二孩的推出跟單獨二孩推出后的效果有很大關(guān)系，如果這1000萬-1200萬的家庭中有更多的選擇生育，全面二孩的放開可能會慢一些。”李樹茁說。

在人口政策的抉擇上，數(shù)據(jù)起到最基礎(chǔ)性的影響。李樹茁等學(xué)者向時代周報記者講述人口學(xué)界眾所周知的一個案例是，2000年進行的第五次全國人口普查后，結(jié)果顯示總和生育率已經(jīng)低到1.22，但計劃生育部門認(rèn)為低得不真實，調(diào)整到了1.8.

困擾生育政策調(diào)整的另一個重要問題，是對生育堆積的擔(dān)心。“過去幾十年間，上億的夫婦都只生育了一個孩子，突然放開的話，幾千萬婦女如果都在一年內(nèi)生育，就會出現(xiàn)生育爆發(fā)，人口結(jié)構(gòu)最怕生育爆發(fā)，人口的不平穩(wěn)會給社會資源的調(diào)配帶來很大不利，比如多生育1000萬人，就要在相應(yīng)的年份多出容納1000萬人的學(xué)校。”李樹茁說。

因此，到底有多少人想生、在什么時候生、會不會出現(xiàn)爆發(fā)性的生育，很關(guān)鍵。李樹茁告訴時代周報記者，對這一問題的估計，不同的人口智庫曾給出高低不同的估計結(jié)果，“兩三年前做測算的時候，還不知道放開后老百姓的反應(yīng)是什么，有的機構(gòu)可能會假定比例很高的婦女都會選擇生二孩，有的機構(gòu)假定的比例低一些”。

但通過單獨二孩放開這兩年的實踐，這個問題爭議就不再特別大。“目標(biāo)人群無非在8000萬-1億之間變化，按照現(xiàn)有的狀況延續(xù)的話，每年也就多一兩百萬人，相對于現(xiàn)在中國每年1600萬-1700萬之間的新出生人口，不是很多。”當(dāng)然，李樹茁也承認(rèn)，現(xiàn)在依然需要觀察全面放開后人們的反應(yīng)。

翟振武所在的中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心便承擔(dān)了目標(biāo)人群的測算工作。中國人民大學(xué)相關(guān)專家預(yù)測的出生人口增勢更顯著：全面放開二孩以后，每年可能增加的出生人口在數(shù)百萬不等，會有100多萬的低谷，也會有400多萬的高峰。

“關(guān)于何時放開二孩的測算、研究、討論，是一個持續(xù)很久的過程，除了技術(shù)上的測算，還需要進行經(jīng)濟、環(huán)境、政策等全方位的考慮。”翟振武說。

誰在推動變革

“老百姓的需求、學(xué)界的研究、學(xué)界跟政府的對話，以及社會轉(zhuǎn)型、政府決策的共同結(jié)果。”

1992年中國人口生育率開始低于更替水平(2.00)時，穆光宗便開始和同在北京大學(xué)人口研究所的喬曉春教授等人研究低生育問題，此后一直呼吁反思一孩政策。

“傳統(tǒng)以人口控制的方式來治理中國人口問題的觀念，在決策部門和執(zhí)行部門的認(rèn)識中深深扎根。體制內(nèi)外的一些學(xué)者(如何亞福、易富賢、黃文政、梁中堂等)關(guān)心人口問題的一些兩會代表(葉廷芳、黃細(xì)花、王名等)和退休的一些領(lǐng)導(dǎo)(彭珮云等)共同推動了這一具有里程碑意義的變革。”穆光宗對時代周報記者表示。

李樹茁則將全面放開二孩總結(jié)為“老百姓的需求、學(xué)界的研究、學(xué)界跟政府的對話，以及社會轉(zhuǎn)型、政府決策共同結(jié)果”。

李樹茁也是國內(nèi)很早加入推動計生政策調(diào)整的學(xué)者之一，在對性別失衡的研究上作出過重大貢獻，他主持的西安交大人口與發(fā)展研究所也是國內(nèi)諸多人口智庫之一，也承擔(dān)了單獨二孩的政策效果評估。

1980年，具有標(biāo)志意義的《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團員的公開信》將一孩政策實施期限劃定為30年，過后可以采取不同的人口政策，按照30年來算，2010年就到了時間節(jié)點。

2000年開始，學(xué)界開始密集討論計生政策的調(diào)整。2001年的時候，包括李樹茁在內(nèi)，當(dāng)時國內(nèi)就有一批人口學(xué)家和社會科學(xué)家以個人的名義給高層寫了公開信，并遞交了研究報告，要求盡快、有序、全面放開普遍二孩政策。

后來，人口學(xué)者又在2004年、2009年先后向中央遞交了調(diào)整計生政策的建議書。此間國家計生委負(fù)責(zé)推動和組織相關(guān)調(diào)研。

然而如何調(diào)整生育政策意見不一。雖然大部分的人口研究機構(gòu)和學(xué)者主張放開普遍二孩，但在放開的方式、時機、步驟、人群上有不同看法。“有些認(rèn)為要有序地、逐漸地、政府可調(diào)控地放開，有的認(rèn)為既然是公共政策，就應(yīng)該是均等化的、普適化的，不應(yīng)該有區(qū)分，因為中國生育政策特別復(fù)雜，最好一次到位普遍實施。”李樹茁告訴時代周報記者。

來自學(xué)界的不同聲音

認(rèn)為中國人口跟資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的要求相比還是過多的觀念，始終在學(xué)者中占有一席之地。

接受時代周報采訪的諸多人口學(xué)者都指出，支持放開二孩是學(xué)界的主流，其中不少人認(rèn)為現(xiàn)在放開過晚；然而認(rèn)為中國人口跟資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的要求相比還是過多的觀念，始終在學(xué)者中占有一席之地，有學(xué)者甚至認(rèn)為連過去的1.5孩政策都太寬松，應(yīng)該像上世紀(jì)80年代初的幾年一樣，實施完全嚴(yán)格的一孩政策，使中國人口能夠回降到10億以下。

李樹茁當(dāng)年的老師、全國人大常委會原副委員長、原計生委副主任蔣正華就是持環(huán)境承載力有限論者之一。蔣是2004年成立的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組長之一，也是我國技術(shù)人口學(xué)科帶頭人。

根據(jù)公開出版物，蔣正華近年接受采訪時，表示16億人口是中國能夠支撐的最大值，而最佳值是7億到10億之間。他也曾反對勞動力短缺論、計劃生育導(dǎo)致性別失衡論等觀點，在2013年6月還公開反駁過當(dāng)時立即全面放開二孩的提法。

當(dāng)年計劃生育政策制定的另一主要參與者、社科院學(xué)部委員田雪原在2013年初的一次研討會上，也堅持“雙獨生二”以及農(nóng)村“單獨生二”的保守方案。

對人口壓力的恐懼在民間也根深蒂固。單獨二孩實施后，一次李樹茁在陜西省圖書館給普通民眾做報告時，有聽眾質(zhì)問：“為什么要放開？人還不夠多嗎？你到外面去看，車有多擁擠……”令他印象深刻。

學(xué)界主張的另一端是，生育是人的權(quán)利，應(yīng)該得到保護。今年3月22日，來自全國21所高校和相關(guān)機構(gòu)的50位學(xué)者，就聯(lián)名向全國人大常委會和國務(wù)院提交建議書，建議盡快啟動《人口與計劃生育法》的全面修改。

人口學(xué)者的學(xué)術(shù)背景多樣。上世紀(jì)80年代早期，社會科學(xué)定量化研究不發(fā)達，人口測算只能靠工科背景的人去做，如今人口學(xué)者覆蓋了工程、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)多個領(lǐng)域，不過在李樹茁看來，“學(xué)者之間的分歧不是源于學(xué)科背景、知識結(jié)構(gòu)和方法論的不同，更多的是源于價值觀的不同”。

“呼吁了很多年，之所以現(xiàn)在放開，個人感覺有三個變化，一是新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子更加務(wù)實，更能夠面對群眾的需求；二是當(dāng)時說一孩政策是30年的政策，也就是到2010年，時機更加成熟；三是長期低生育率的后果顯現(xiàn)出來，矛盾更加突出，比如現(xiàn)在確實已經(jīng)出現(xiàn)勞動力的局部性結(jié)構(gòu)性短缺。社會輿論和社會觀念的變化也有影響，不僅在人口學(xué)界，經(jīng)濟學(xué)界、管理學(xué)界甚至不同部委都認(rèn)為長期低生育率應(yīng)該有所扭轉(zhuǎn)。”李樹茁對時代周報記者說。

政策體系轉(zhuǎn)變剛開始

而其中，如何通過更多的政策變革來鼓勵人們的生育意愿，是學(xué)界、政府共同要面對的新課題。

30多年來生育政策未變，而人們的生育意愿已經(jīng)大大改變。

穆光宗明確指出，中國已經(jīng)形成了低生育率文化，全面二孩政策實施以后，估計也會“遇冷”。

北大社會系教授李建新在接受時代周報記者采訪時，強調(diào)人口問題早就不應(yīng)是人口數(shù)量控制的問題，計生政策追求的應(yīng)該是長期均衡發(fā)展。他認(rèn)為政策應(yīng)該“鼓勵生育率回到更替水平”。

“對全面放開生二孩，不同人有不同的解讀，我的理解應(yīng)該是鼓勵。因為如果生不到兩孩，就達不到政策改變的目的。政策調(diào)整的目的之一是希望人們多生孩子，適度提高生育率，提高到能夠緩解人口內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和分布的問題、健康問題、老齡化問題、勞動力短缺和經(jīng)濟增長動力的問題。”李樹茁說。

穆光宗認(rèn)為，人口少子化、失衡化、老齡化是許多國家大勢所趨，而且會加速，未來十年內(nèi)中國人口很可能迎來人口負(fù)增長的大轉(zhuǎn)折，人口生育政策必須再作調(diào)整。

“全面二孩政策的出臺終結(jié)了代價巨大的一孩化政策，卻沒有廢止計劃生育即限制生育的思維定勢，以及轉(zhuǎn)變控制出生而不是鼓勵生育這一片面消極的人口治理方式。”穆光宗表示。

“下一步政策的前瞻，就是過渡到獎勵生育，這也是需要學(xué)者研究的課題，鼓勵性的政策包括比如減稅、帶薪休假。”李樹茁透露，西安交大人口與發(fā)展研究所也參與了公共服務(wù)、政策調(diào)整之后可能遇到的問題的研究。他認(rèn)為，未來學(xué)者們要為政策做更多的研究。比如如何形成一個社會體系，鼓勵人們生兩個孩子；實施過程中社會資源的統(tǒng)一調(diào)配問題；大齡婦女的懷孕和生殖健康服務(wù)所要求的醫(yī)療資源問題……“現(xiàn)有的體系都是服務(wù)于過去限制型的生育政策，需要轉(zhuǎn)變。”李樹茁說。

十八屆五中全會落幕翌日，國家衛(wèi)計委副主任王培安就立即回應(yīng)公眾關(guān)切，解析政策新導(dǎo)向。據(jù)其透露，實施全面二孩后，提倡按政策剩余，對資源生育一個孩子的夫妻，不再享受獨生子女父母獎勵等相關(guān)獎勵優(yōu)待政策。

王培安說，“既要幫助群眾生好孩子，又要管控可能出現(xiàn)的風(fēng)險”。而其中，如何通過更多的政策變革來鼓勵低生育率城市及群體的生育意愿，是學(xué)界、政府共同要面對的新課題。