不久前，隨著黨的十八屆五中全會落下帷幕，“十三五”規(guī)劃建議新鮮出爐。全面二孩、金融監(jiān)管改革、綠色發(fā)展等熱門詞匯受到了大家的廣泛關(guān)注。然而，想要將這些發(fā)展理念落到實處，實現(xiàn)“十三五”期間經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，各級黨委政府必須保持高效率的運轉(zhuǎn)，完善政績考核評價體系勢在必行。

不久前，隨著黨的十八屆五中全會落下帷幕，“十三五”規(guī)劃建議新鮮出爐。全面二孩、金融監(jiān)管改革、綠色發(fā)展等熱門詞匯受到了大家的廣泛關(guān)注。然而，想要將這些發(fā)展理念落到實處，實現(xiàn)“十三五”期間經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級，各級黨委政府必須保持高效率的運轉(zhuǎn)，完善政績考核評價體系勢在必行。

對于各級政府和領(lǐng)導干部的政績考核在我國由來已久，但并不完善的考核評價體系也催生出飽受社會各界詬病的“政績工程”和“形象工程”等官場歪風。在我國經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型升級的當下，構(gòu)建出一套與轉(zhuǎn)型升級相匹配的政績考核評級體系也顯得尤為重要。

然而，在中央提出不單純以GDP為政績考核主要標準的要求后，各地基層政府卻顯得有些茫然：不以GDP論英雄后，如何評價地方經(jīng)濟發(fā)展狀況？

國家行政學院教授竹立家向時代周報記者表示，目前政績考核的效果并不是很好，主要原因就在于標準比較混亂，地方政府都在按照各自的標準來評定。“關(guān)于政府績效的考核，中央應(yīng)該拿出一套一級或者二級的考核指標，讓標準統(tǒng)一，也可以給地方政府吃下顆‘定心丸’。”竹立家建議道。

破除“唯GDP論”

長久以來，GDP及其增速一度成為對于地方政府政績考核的核心內(nèi)容。作為經(jīng)濟發(fā)展的重要指標，把GDP作為衡量地方經(jīng)濟發(fā)展的考核標準本無可厚非。然而，對于GDP的過分看重造成了地方政府重視產(chǎn)出，盲目上馬項目，搞重復建設(shè)，甚至催生出一系列形象工程和政績工程，忽略了造福民生的主旨。

進入新世紀以來，GDP的高速增長一度為全國各地政府打足了“雞血”。但今年第三季度，我國GDP增速首度跌破7，再次沖擊了GDP的神壇地位。

實際上，從十八大以來，各種淡化GDP的做法已屢見不鮮。今年年初的地方兩會上，有26個省份調(diào)低了GDP增長目標，甚至不設(shè)置目標。而在更早之前，中央已經(jīng)明確做出批示，淡化GDP在政府績效考核中的作用。

2013年12月，中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》(以下簡稱《通知》)，首次提出不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標，中央有關(guān)部門也不能單純依此衡量各省級行政單位的發(fā)展成效。

規(guī)定一出，各省聞風而動，紛紛探索制定出新的政府績效考核方案。新的考核方案中，GDP所占權(quán)重出現(xiàn)了明顯下降。據(jù)媒體報道，遼寧的經(jīng)濟類指標權(quán)重從2009年的70%降為2013年的47.5%，再下降到2014年的37%以下；陜西的GDP分值由8分降為6分，各市GDP只要達到全省平均值就視為完成任務(wù)，超額完成不再加分；山東的考核新方案中，2012年占60分的GDP下降為25分，成了權(quán)重最低的項目之一；福建探索與生態(tài)文明相適應(yīng)的評價考核體系，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等限制開發(fā)區(qū)域共34個縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值的考核。

東北地區(qū)某地級市黨委組織部的相關(guān)人士向時代周報記者透露，目前對于政績考核的方面已經(jīng)參照中組部的要求進行了相應(yīng)調(diào)整，考核的內(nèi)容更加全面，包含經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)和黨政建設(shè)的實際成效等方面，同時也要考察地方政府在解決自身發(fā)展中突出的矛盾和問題的成效。“除此之外，新的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》也增加了一些約束性考核內(nèi)容，加大了對資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權(quán)重，我們目前主要就按照這兩個文件的內(nèi)容進行考核。”該負責人進一步解釋道。

竹立家向時代周報記者表示，政績考核最根本的意義就是改變當?shù)氐恼紊鷳B(tài)， 最終改善老百姓的生活和工作環(huán)境，因此單一注重經(jīng)濟發(fā)展的考核方式是不合時宜的?！安灰訥DP為主要考核指標并不意味著不看GDP， 而是降低其相應(yīng)的權(quán)重分。十八大以來，中央政府提出了‘五位一體’的改革和五個發(fā)展等理念，這些理念都應(yīng)該當作政府績效考核的內(nèi)容?！敝窳⒓医ㄗh道。

缺矢統(tǒng)一標準收效甚微

然而，在破除了“唯GDP論”對于政績考核的影響之后，如何評定政府績效水平成為了擺在不少地方政府面前的一道難題。

竹立家向時代周報記者解釋，目前我國的政績考核并沒有發(fā)揮實質(zhì)性的作用，這很大一部分原因就在于缺乏中央制定的統(tǒng)一標準?！叭狈y(tǒng)一的標準就會使得地方政府在績效考核的時候不能真正地落實到機構(gòu)和個人，不能產(chǎn)生很好地效果。同時，在績效考核地過程中，人為打分地因素還比較多，容易造成考核結(jié)果客觀性的降低。”

上述地方政府相關(guān)人士同樣向時代周報記者坦言，雖然對于哪些內(nèi)容應(yīng)該加入考核范圍中央已經(jīng)做出了批示，但對于如何考核的問題卻沒有相應(yīng)的指導。“政治、文化、環(huán)境等內(nèi)容的考核不像經(jīng)濟，很難簡單地用數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來，更多地是用文字表述，具體評分也多有人為成分存在?！?/p>

對面地方政府“摸著石頭過河”的情況，國家在頂層設(shè)計中制定政績考核的評定標準似乎已成為眾望所歸。

竹立家表示，國家層面必須行動起來，拿出一套科學、客觀、標準化的法規(guī)性考核標準，這樣才能讓混亂的政績考核體系趨于統(tǒng)一?！皣也荒軉螁握f不以GDP為主要標準，要包含哪些標準，GDP到底要占多大比重都應(yīng)該做出明確說明?！?/p>

對于統(tǒng)一的標準如何制定，竹立家建議可以參照中央提出的五個發(fā)展，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，針對每一個發(fā)展方向制定相應(yīng)的考核體系，并制定出詳細的考核方式和評價辦法。

然而，各地政府對于政績考核中淡化GDP的做法似乎還需要一段時間進行消化。一方面，以GDP為主的經(jīng)濟發(fā)展指標(也包括固定資產(chǎn)投資、招商引資規(guī)模等與GDP相關(guān)的經(jīng)濟指標)已經(jīng)深植地方政府心中；另一方面，在新的政績考核體系中，雖然在GDP之外增加了消耗過剩產(chǎn)能、環(huán)保等綠色指標，但對GDP本身的考核仍是總量考核，缺乏結(jié)構(gòu)性指標。

竹立家表示，中央應(yīng)當建立其一個全面的指標體系，對各個領(lǐng)域所占的權(quán)重分進行科學的衡量，不能過分強調(diào)經(jīng)濟所占的比重。否則，其他方面的發(fā)展就會受到影響和制約。同時，相對于GDP總量而言，對于GDP結(jié)構(gòu)的考察應(yīng)該受到更多的關(guān)注，促使地方政府實現(xiàn)更有含金量的GDP.

今年五月，習近平總書記在浙江舟山考察調(diào)研時提出“干部好不好不是我們說了算，而是老百姓說了算?！边@一說法將百姓變成干部考核的主角，似乎將成為政績考核的一個新風向標。

對于“干部好不好，百姓說了算”這一說法，竹立家一方面承認了百姓參與到政府績效考核體系的必要性，但另一方面他也認為作為一項客觀科學的考察制度，政績考核也不能單單讓“百姓說了算”?！坝捎陬I(lǐng)導干部的工作比較全面，有的時候百姓時看不見的，所以就考核的科學性而言，政績考核體系還是應(yīng)當集科學性、客觀性、規(guī)范性于一體，要讓法規(guī)說了算?！?/p>

美國如何考核政府

出身美國，曾在美國麻省理工大學任教的2014年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主讓?梯若爾在此前接受時代周報記者采訪時曾表示，聽聞中國各省份之間的經(jīng)濟競爭已經(jīng)成為政績考核的標桿，這讓我很吃驚。那么，美國又是如何對政府績效進行考核的呢？

在漫長的經(jīng)濟發(fā)展過程中，美國等西方國家摸索出了一套針對政府預算的考核方式，也就是針對政府實施項目的成果進行考核，而不是針對整個政府的表現(xiàn)?！翱冃ьA算”是美國早在1949年就提出的一個概念，這種將政府項目成果評定與財政預算相掛鉤的做法在西方國家產(chǎn)生了較大的影響。英國、法國都采取過類似做法，雖然名稱各異，但總的指導思想都是重視財政支出的使用效益。

20世紀90年代，績效預算再次在發(fā)達國家興起，美國、澳大利亞、新西蘭等國都先后實行了以成果為導向的預算改革。而在這之中，美國的動作最大，并為次創(chuàng)建了一系列法律、規(guī)章制度、實施機構(gòu)以及具體辦法。

1992年克林頓總統(tǒng)上臺伊始就大張旗鼓地提出“再造政府”地主張，其中績效預算被提到了首要位置。1993年1月，美國國會通過了《政府績效與成果法案》，成為目前為止唯一為政府績效制定地法律。根據(jù)這個法律，各政府機構(gòu)在編制預算，提出支出要求的同時，必須制定一套能綜合反映部門業(yè)績、便于考評的績效指標。

美國對于政府績效的改革受到了非常顯著的成效。自20世紀60年代以來，美國政府便深受巨大財政赤字的困擾。然而，在實行政府績效評價5年之后，1998年、1999年，美國連續(xù)實現(xiàn)了財政盈余，結(jié)束了長達近40年的預算赤字歷史。

按照《政府績效與成果法案》規(guī)定，一個有效的項目績效評價體系的組成要素包括戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和年度績效報告。戰(zhàn)略規(guī)劃負責提供一個多年的戰(zhàn)略任務(wù)，而年度績效計劃則將其細化到政府在一年時間內(nèi)的安排。而績效報告則可以合理地分析出哪些項目是成功或是失敗的，這一結(jié)果在促使地方政府在制定新的績效計劃是保證審慎的思考，從而確保財政支出的有效性。