工程竣工驗收意見及結論;工程竣工驗收意見和質量結論
法，國之權衡也，時之準繩也。
——吳兢（唐）
隨著經濟發展速度放緩，政府投資工程逐漸成為建設工程總承包的“主戰場”。對于政府投資工程來說，政府審計無疑是一個無法回避的問題。如何處理好政府審計在政府投資工程項目中的適用問題，在實務界一直存在爭議。
本期，我們選取了一則最高法院典型案例，就司法實務中相關問題進行分析研究。下文，我們將予以分享，希望對您有所啟發。
一、2010年6月，經公開招投標，奇信公司中標承建綿陽市中心醫院改擴建工程。同年8月，綿陽市中心醫院作為發包人、奇信公司作為承包人簽訂了《建設工程施工合同》。后奇信公司進場施工。
二、2011年9月，工程竣工驗收合格，奇信公司將該工程交付綿陽市中心醫院。同月，奇信公司向綿陽市中心醫院提交了竣工結算報告，載明“結算總價51585465元”。
三、2012年8月，綿陽市審計局向綿陽市中心醫院出具《審計通知書》，載明“我局決定成立審計組，對你單位組織建設的項目工程竣工結算進行審計復核”。由于審計復核結論遲遲未作出，案涉項目工程款一直未結清。后奇信公司訴至法院。
四、法院審理認為，審計部門對發包人資金使用情況的審計與承包人和發包人之間對工程款的結算屬不同法律關系，不能以項目支出需審計為由，否認承包人主張工程價款的合法權益。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據的情況下，才能將審計作為當事人工程款結算條件。
五、本案中，《建設工程施工合同》中并未約定工程結算以綿陽市審計局審計結果為準，綿陽市中心醫院不得以綿陽市審計局的審計結論作為工程款結算及支付條件。
建設工程合同的工程竣工結算依據應以當事人約定為準，在政府投資工程項目中當事人如未明確約定以審計結論作為結算依據時，審計部門對建設工程所作審計結論不能作為工程的結算依據。
在政府投資或以政府投資為主的建設工程項目（以下簡稱“政府投資項目”）中，行政審計是難以避免的一個環節。依據《審計法實施條例》之規定，審計機關須對政府投資項目的預算執行情況和決算，依法進行審計監督。
前些年，一些地方通過制定地方性法規，明確規定在招標文件或合同中須以審計結論作為工程結算價款的依據。由此使得大量政府投資項目的發包人以等候政府審計結果為由拖延支付工程款、材料款，嚴重損害了承包人以及下游供應商和勞務企業的權益。
由于施工企業對此反映激烈，引起了全國人大法工委注意并緊急出臺了相關意見，認為地方性法規中強制將審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了施工企業正當的合同權利，超越了地方立法權，應當予以糾正。后，各地法規紛紛進行了相應刪改，將原先必需選項改成了可選條款。
由此可見，我國法律雖未認可將審計結論作為建設項目的工程竣工結算依據。同時也并未禁止審計結論作為結算條款，且因政府審計結算條款本身具備必要性和合理性，故在建設工程中，合同當事人仍可根據意思自治原則決定是否將審計結算條款置于合同中。
司法實踐中，多數法院認為，審計機關的審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。政府投資的工程項目依法需接受審計，并不意味著審計機關的審計結論就應當作為發承包雙方工程竣工結算的依據。況且，政府審計與合同結算本身就是兩種不同的法律關系。因此，在建設工程合同合法有效情況下，合同未明確約定以政府審計作為工程結算依據的，建設單位不得以未完成結算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結算與工程款支付。
此外，司法實踐中需具體問題具體分析，若雙方已明確約定采用政府審計作為結算依據，但出現審計機關久拖不審或久審不決現象，致使工程結算一直未能進行的情況，當事人也可通過行政救濟或司法救濟途徑維護自身合法權益。
建設單位在政府投資項目招投標中或是簽訂合同中，應確定是否需要以行政審計作為工程價款結算依據，如若需要，應當在合同中做出具體而明確的約定，以免因約定不清，導致在結算工程價款時發生爭議。此外，若明確約定了以行政審計結論為結算依據的，審計機關無正當理由遲遲未作出審計結論的，當事人也可向法院申請通過提出司法鑒定的方式確定工程價款，來維護自身的合法權益。
案例一 最高人民法院在審理弘立公司、天澤公司建設工程施工合同糾紛[(2019)最高法民申6183號]一案中認為，案涉《建設工程施工合同》就合同價款明確約定，工程總價以政府審計部門審核造價為結算價。弘立公司申請再審以《招標文件》中無以政府審計部門審核造價為結算價的要求并據此認為本案工程價款不應以政府審計部門的最終審計結論為計算依據的理由，不符合《建設工程司法解釋（二）》第十條規定的情形，本院不予采納。《建設工程施工合同》中“工程總價以政府審計部門審核造價為結算價”的約定系雙方真實意思，且不違反法律、行政法規的效力性強制規定，合法有效。并且案涉工程屬于拆遷還房安置小區工程，涉及到公眾利益，約定工程總價由政府審計部門審核也具有一定的必要性、合理性。另外，弘立公司報送給審計部門的《竣工結算書》，天澤公司在《竣工結算報告》上簽章僅是同意以該結算價款報送給審計部門，并不能據此認定天澤公司同意以該價款作為最終結算依據。而弘立公司申請再審認為其提交的《竣工結算報告》系按照約定的工程價款計價方式取費，應提交專業的第三方中介機構鑒定意見予以證明。在無證據認定的情形下，原審判決駁回弘立公司關于工程款給付的請求并無不當，亦不影響其在審計結論作出后另行依法主張權利。
案例二 最高人民法院在審理唐山三島與中海北方建設工程施工合同糾紛[(2020)最高法民申1122號]一案中認為，中海北方與唐山三島簽訂《唐山灣三島旅游區濱海道BT項目合同》和《唐山灣三島旅游區三貝明珠客運碼頭BT項目合同》，對審計確定最終回購價、支付方式和比例等作了約定。現案涉工程已交付使用多年，但中海北方仍未完全收回墊資款，而且由于工程施工過程中存在增項，中海北方的實際墊資數額遠遠超出雙方簽訂合同時暫定的工程造價。案涉BT項目合同約定：“工程竣工之日起第一個月唐山三島支付第一筆款，審計結束后第12個月付第二筆款，第24個月支付第三筆款，支付比例分別是合同價款的40%、30%、30%加合同價款乘以融資費率之和等”，但在中海北方于將全部工程結算資料交唐山三島進行審計后，由于工程資料不全等原因，審計機構長期未能出具正式審計結論。若是根據唐山三島關于支付款項必須嚴格按照合同約定以審計結論形成后才能確定時間節點的主張，在本案審計結論長期無法形成的特殊情況下，對中海北方明顯不公。
案例三 最高人民法院在審理中恒公司、欽州投資公司建設工程施工合同糾紛[(2017)最高法民申405號]一案中認為，中恒公司承包案涉工程的施工建設，并于2010年11月12日與欽州投資公司簽訂了施工合同補充協議。該協議約定：“最終結算價按欽州市公共投資審計中心審定的結果為準。”欽州市公共投資審計中心為欽州市審計局下屬事業單位，屬于審計部門。雖然審計部門對建設資金的審計具有行政監督的性質，但其出具的《審計報告》能否作為案涉工程價款的結算依據仍應當根據合同的約定而確定。本案中，雙方當事人明確約定以欽州市公共投資審計中心的審計結論作為工程款結算依據，表明當事人已經同意接受國家的審計行為對民事法律關系的介入，雙方當事人皆應受到合同該項結算條款的約束。在案涉合同的實際履行當中，欽州投資公司于2012年8月向欽州市審計局報請對案涉工程進行結算審計，此后中恒公司與欽州投資公司亦在欽州市審計局的主持下對案涉工程進行對數。欽州投資公司和中恒公司的相關行為已表明該兩家公司對于欽州市審計局作為案涉工程款的結算審計單位并無異議。
1.《中華人民共和國審計法(2021修正)》
第二十三條 審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，對其他關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況，進行審計監督。
2.《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》
第二十二條 當事人簽訂的建設工程施工合同與招標文件、投標文件、中標通知書載明的工程范圍、建設工期、工程質量、工程價款不一致，一方當事人請求將招標文件、投標文件、中標通知書作為結算工程價款的依據的，人民法院應予支持。
3.《中華人民共和國審計法實施條例(2010修訂)》
第二十條 審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設項目，包括：
（一）全部使用預算內投資資金、專項建設基金、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的；
（二）未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的。
審計機關對前款規定的建設項目的總預算或者概算的執行情況、年度預算的執行情況和年度決算、單項工程結算、項目竣工決算，依法進行審計監督；對前款規定的建設項目進行審計時，可以對直接有關的設計、施工、供貨等單位取得建設項目資金的真實性、合法性進行調查。
4.《2015年全國民事審判工作會議紀要》
第四十九條 依法有效的建設工程施工合同，雙方當事人均應依約履行。除合同另有約定，當事人請求以審計機關作出的審計報告、財政評審機構作出的評審結論作為工程價款結算依據的，一般不予支持。合同約定以審計機關出具的審計意見作為工程價款結算依據的，應當遵循當事人締約本意，將合同約定的工程價款結算依據確定為真實有效的審計結論。承包人提供證據證明審計機關的審計意見具有不真實、不客觀情形，人民法院可以準許當事人補充鑒定、重新質證或者補充質證等方法糾正審計意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應當準許當事人申請對工程造價進行鑒定。
5.最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見
河南省高級人民法院：
你院“關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示”收悉。經研究認為，審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據。
6.中華人民共和國住房和城鄉建設部辦公廳關于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業開復工工作的通知
（七）切實減輕企業資金負擔。加快清理政府部門和國有企業拖欠民營企業賬款，建立和完善防范拖欠長效機制，嚴禁政府和國有投資工程以各種方式要求企業帶資承包，建設單位要按照合同約定按時足額支付工程款，避免形成新的拖欠。規范工程價款結算，政府和國有投資工程不得以審計機關的審計結論作為工程結算依據，建設單位不得以未完成決算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結算和工程款支付。嚴格執行工程建設領域保證金相關規定，保證金到期應當及時予以返還，未按規定或合同約定返還保證金的，保證金收取方應向企業支付逾期返還違約金。優化農民工工資保證金管理，疫情防控期間新開工的工程項目，可暫不收取農民工工資保證金。
出品 | 剛剛 Lawyers
指導 | 段志剛
作者 | 朱兵兵、孫圳
責編 | 張喆、徐遠芳
