監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)限;監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)限包括

監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。監(jiān)察法頒布實(shí)施以來(lái)，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)深入貫徹落實(shí)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革精神，堅(jiān)持有腐必反、有案必查，切實(shí)履行監(jiān)察調(diào)查職責(zé)，嚴(yán)肅查處職務(wù)違法犯罪行為，持續(xù)保持反腐敗斗爭(zhēng)高壓態(tài)勢(shì)。《條例》在科學(xué)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)監(jiān)察管轄制度作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，進(jìn)一步豐富和完善了職能管轄、級(jí)別管轄和互涉案件管轄的有關(guān)內(nèi)容，為厘清監(jiān)察調(diào)查職責(zé)邊界，加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等在案件管轄上的協(xié)調(diào)配合提供了堅(jiān)實(shí)的制度依據(jù)。

關(guān)于職能管轄。職能管轄制度的核心在于明確監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄事項(xiàng)的范圍，重在區(qū)分監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等有關(guān)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的職責(zé)邊界。監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查職責(zé)總體上可以分為對(duì)涉嫌犯罪案件的調(diào)查和對(duì)涉嫌違法案件的調(diào)查兩部分。對(duì)于犯罪案件調(diào)查職責(zé)，《條例》第二十六條至第三十一條作出了明確規(guī)定，相較于此前有關(guān)管轄的制度規(guī)定，與《刑事訴訟法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的管轄規(guī)定相銜接，進(jìn)一步明確了司法工作人員以外的公職人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁罪、虐待被監(jiān)管人罪、非法搜查罪由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄；同時(shí)，結(jié)合《刑法》的最新修改情況，與《刑法修正案（十一）》相銜接，明確規(guī)定公職人員行使公權(quán)力過(guò)程中涉及的危險(xiǎn)作業(yè)罪由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。需要說(shuō)明的是，除上述犯罪外，監(jiān)察機(jī)關(guān)必要時(shí)也可以依法調(diào)查司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，但應(yīng)當(dāng)在立案后及時(shí)通報(bào)同級(jí)人民檢察院。這主要是因?yàn)椋鲜龇缸飳儆诼殑?wù)犯罪范疇，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法擁有管轄權(quán)。為保障檢察機(jī)關(guān)履行對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督職責(zé)，一般由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查，但由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查更為適宜的，也可以由其調(diào)查并通報(bào)檢察機(jī)關(guān)。

對(duì)于違法案件調(diào)查職責(zé)，《條例》除進(jìn)一步明確職務(wù)違法行為范圍外，還充實(shí)和完善了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以調(diào)查職務(wù)違法行為之外的其他違法行為的三種情形，即超過(guò)行政違法追究時(shí)效，或者超過(guò)犯罪追訴時(shí)效、未追究刑事責(zé)任，但需要依法給予政務(wù)處分的；被追究行政法律責(zé)任，需要依法給予政務(wù)處分的；監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪時(shí)，對(duì)被調(diào)查人實(shí)施的事實(shí)簡(jiǎn)單、清楚，需要依法給予政務(wù)處分的其他違法行為一并查核的。這主要是考慮到，根據(jù)監(jiān)察體制改革的精神和監(jiān)察法、公職人員政務(wù)處分法的規(guī)定，需要依法給予政務(wù)處分的行為并不限于職務(wù)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員道德操守情況負(fù)有監(jiān)督檢查職責(zé)，對(duì)受到行政處罰的公職人員可以立案調(diào)查核實(shí)后給予政務(wù)處分，等等。監(jiān)察法第十八條第一款明確規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。為保證需要依法給予處分的違法行為得到調(diào)查核實(shí)，《條例》規(guī)定對(duì)于其他違法行為監(jiān)察機(jī)關(guān)在特定情況下可以依法進(jìn)行調(diào)查或者查核。同時(shí)，《條例》要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)依法由其他機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。在監(jiān)察調(diào)查工作實(shí)踐中，需要準(zhǔn)確把握上述規(guī)定的精神實(shí)質(zhì)和核心要義，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法行為之外的其他違法行為不能大包大攬，應(yīng)僅限定在《條例》所規(guī)定的特定情形下。

關(guān)于級(jí)別管轄。級(jí)別管轄制度的核心在于解決各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的管轄權(quán)劃分問(wèn)題。監(jiān)察法規(guī)定各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)公職人員所涉監(jiān)察事項(xiàng)。《條例》嚴(yán)格依據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督、調(diào)查、處置，按照管理權(quán)限與屬地管轄相結(jié)合的原則，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，依法管轄同級(jí)黨委管理的公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件。縣級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和直轄市所轄區(qū)（縣）監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，依法管轄本轄區(qū)內(nèi)公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件。同時(shí)，考慮到對(duì)于非公職人員，無(wú)干部管理權(quán)限可言，《條例》專門就非公職人員涉嫌犯罪案件的管轄問(wèn)題作出規(guī)定，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查公職人員涉嫌職務(wù)犯罪案件中，可以對(duì)涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員中的非公職人員一并管轄；非公職人員涉嫌利用影響力受賄罪的，按照其所利用的公職人員的管理權(quán)限確定管轄。

按照管理權(quán)限管轄和屬地管轄在實(shí)踐中可能存在交叉，主要包括兩種情形。一種情形是，《條例》第十三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員按照管理權(quán)限依法對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查、處置，可以與地方監(jiān)委聯(lián)合調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，或者移交地方監(jiān)委調(diào)查。另外一種情形是，《條例》第四十九條規(guī)定，工作單位在地方、管理權(quán)限在主管部門的公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪一般由駐在主管部門、有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員管轄，經(jīng)協(xié)商可以按規(guī)定移交地方監(jiān)委調(diào)查，或者與地方監(jiān)委聯(lián)合調(diào)查；相關(guān)單位的其他公職人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，可以由地方監(jiān)委管轄。駐在主管部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員自行立案調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)地方監(jiān)委。上述兩種情形下，地方監(jiān)委基于屬地管轄對(duì)相關(guān)公職人員具有管轄權(quán)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員基于管理權(quán)限對(duì)相關(guān)公職人員也具有管轄權(quán)。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員與地方監(jiān)委之間需要依法依規(guī)加強(qiáng)溝通協(xié)作，及時(shí)通報(bào)問(wèn)題線索和重要情況，形成工作合力。

關(guān)于互涉案件管轄。被調(diào)查人既涉嫌監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪，又涉嫌檢察、公安等其他機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪，這類案件一般稱為互涉案件。互涉案件管轄制度的核心在于明確監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)在案件調(diào)查、偵查中的相互配合、相互協(xié)作機(jī)制。《條例》在互涉案件管轄制度中，主要明確了三個(gè)方面的內(nèi)容。一是細(xì)化了監(jiān)檢互涉案件的管轄協(xié)作。規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查司法工作人員涉嫌貪污賄賂等職務(wù)犯罪中，可以對(duì)其涉嫌的利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪一并調(diào)查，并及時(shí)通報(bào)同級(jí)人民檢察院。人民檢察院在辦理直接受理偵查的案件中，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時(shí)涉嫌監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的其他職務(wù)犯罪，經(jīng)溝通全案移送監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。二是明確了互涉案件中“為主調(diào)查”的具體內(nèi)涵。監(jiān)察法第三十四條第二款規(guī)定，被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。對(duì)于如何理解和執(zhí)行“由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查”，各地不盡一致，普遍建議進(jìn)一步明確“為主調(diào)查”的具體內(nèi)涵。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定并結(jié)合工作實(shí)踐，《條例》規(guī)定，依法由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進(jìn)度、重要調(diào)查和偵查措施使用等重要事項(xiàng)。這樣規(guī)定符合監(jiān)察法立法本意，有利于進(jìn)一步推動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同形成反腐敗工作合力，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。三是明確了各機(jī)關(guān)分別依職權(quán)立案的要求。監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查并不是由監(jiān)察機(jī)關(guān)替代包辦其他機(jī)關(guān)職能管轄范圍內(nèi)的案件，各機(jī)關(guān)在辦理互涉案件中仍應(yīng)分別依職權(quán)立案。監(jiān)察機(jī)關(guān)重在發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)職責(zé)，確保各職能部門既各司其職又相互配合，使案件辦理取得政治效果、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

管轄職務(wù)違法犯罪，既是監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定責(zé)任，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治擔(dān)當(dāng)。《條例》清晰界定監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職責(zé)邊界，是監(jiān)察機(jī)關(guān)有效履職的重要遵循。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確理解和適用《條例》關(guān)于管轄的規(guī)定，嚴(yán)格把握監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行邊界，依法、規(guī)范開(kāi)展調(diào)查工作，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作高質(zhì)量發(fā)展。

（本文刊載于《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》雜志2021年第19期，作者：中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室 王偉）