用權先擰緊法治“發條”

運用法治思維和法治方式推動發展，就是在法治框架內解決改革中的矛盾和問題，尋求各方利益的最大公約數，以法治精神凝聚全社會的共識和力量。國家工作人員特別是領導干部在行使權力時，無論決策還是執行，或者是解決爭議，都需要隨時審視自己的行為在目的、權限、內容、手段和程序上是否合法，擰緊法治“發條”，嚴格遵循以下法治規則。

優先適用規則。這是指如果相應事項的處理既有法治方式可以適用，又有其他方式可以適用，應優先適用法治方式。例如，解決各種社會矛盾和爭議，既可以運用訴訟、復議、仲裁、調解等法治方式，也可以運用信訪、領導批示、辦公會議研究等行政手段和方式。根據優先適用規則，應首選訴訟、復議、仲裁、調解等法治方式。只有在不具備適用法治方式的條件或者法治方式已經用盡但爭議尚未解決的情況下，才選擇法治方式以外的方式。但目前一些領導干部在處理解決社會矛盾或爭議時，往往不是首先選擇法治方式，而是首先選擇領導批示、辦公會議研究和發布會議紀要等行政手段和方式。運用這些方式處理問題，可能當事人在爭議解決之后不再“鬧事”了，但也可能隨之產生更多新矛盾、新爭議。此外，行政手段和方式用得過多，也會降低人們對法律的信仰。

協調適用規則。這是指相應事項的處理有多種方式可以適用時，必要情況下可以綜合運用，并協調這些方式之間的相互關系，以求取得最佳效果。例如，城管部門在處理攤販占道經營帶來的影響交通、安全、秩序、市容、衛生問題時，可運用的方式就有多種。如制定法規、規章等規范攤販和城管的行為，對違法攤販采取行政處罰、行政強制措施，建立集貿市場，安排和引導攤販集中經營、租門面經營，開辦早市、晚市，讓攤販限時限地點經營，等等。對于這類事項，可以采取綜合方式治理，不能只想到處罰、強制。

比例規則。這是指處理相應事項和問題時，選擇法治方式或其他方式的強度要與所處理事項和問題的性質相適應、成比例，不能“高射炮打蚊子”。一般應選擇對行政相對人權益損害最小的方式。例如，對具有某種違法行為的企業，法律規定了多種制裁方式：罰款、停業整頓、吊銷證照、關閉。顯然，前兩種方式對行政相對人權益損害較小，后兩種方式對行政相對人權益損害較大。如果企業違法行為不是極為嚴重、惡劣，對社會公共利益不具有嚴重威脅，就不應選擇后兩種較重的制裁方式，而應選擇前兩種較輕方式，以利于企業存續和發展。

程序制約規則。這是指處理相應事項和問題無論選擇何種方式，都應嚴格遵守法定程序或正當程序，受程序制約。例如，政府制定規章和規范性文件無疑是法治方式，制定機關必須按照立法法和規章制定程序條例所規定的程序進行。如舉行座談會、論證會、聽證會聽取社會公眾和專家學者意見，事前進行必要性、合法性、可行性審查，風險評估、論證等。又如，行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費、行政確認、行政裁決等均是法治方式，前三者有法定程序規范，行政執法機關必須遵守行政處罰法、行政許可法、行政強制法規定的程序；而后三者目前尚無全國統一的法定程序規范，行政執法機關應遵守相關正當程序：公開、公正、公平和說明理由、聽取申辯等。

(姜明安 作者為北京大學教授、中國行政法研究會會長)