中青報：地方立法不能為權(quán)力“任性”開綠燈

具有立法的熱情是一回事，是否具備立法能力特別是制定“良法”的能力，則是另一回事。

1月20日，山東省臨沂市第十八屆人民代表大會第六次會議第三次全體會議審議通過了《臨沂市制定地方性法規(guī)條例》，這是新修正的立法法賦予設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法權(quán)后，該市所審議通過的第一部地方性法規(guī)。

與臨沂市相似，許多設(shè)區(qū)的市都是在今年年初召開的人代會上，正式行使了人大立法權(quán)。多年的“立法夢”終于變成現(xiàn)實，具有劃時代的意義。

多年來，為數(shù)不少的城市一直在追求成為“較大的市”，其主要目的之一就是獲得地方立法權(quán)。在立法法修改并獲得省級人大常委會認(rèn)定后，多數(shù)地方都在第一時間啟動了首部地方立法的準(zhǔn)備工作。在正式獲得立法權(quán)三四個月后，許多地方的“立法處女作”就正式面世，足以說明它們行使立法權(quán)的急迫心情。

不過，我們也需要清楚的是，具有立法的熱情是一回事，是否具備立法能力特別是制定“良法”的能力，則是另一回事。立法是高層次的制度設(shè)計，不僅是件力氣活，更是技術(shù)活。制定管用的良法，需要足夠的立法能力和高超的立法技術(shù)。在國家立法日益強(qiáng)調(diào)精細(xì)化、可操作的今天，地方特別是設(shè)區(qū)的市制定實施性法規(guī)規(guī)章的空間在不斷收窄。如果在能力不足的情況下立法，不僅會容易走入重復(fù)立法、“花瓶式立法”的泥潭，還有可能出現(xiàn)立法濫權(quán)、立法沖突等問題。

多數(shù)省份人大常委會在評估設(shè)區(qū)的市人大是否具備立法能力時，重點考核了其法制工作機(jī)構(gòu)和專門委員會設(shè)置情況。因此，在正式獲得立法權(quán)前，多數(shù)設(shè)區(qū)的市人大都新設(shè)了法制委員會，或者在常委會增設(shè)了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)。但是，僅僅增設(shè)一個機(jī)構(gòu)、增加幾個編制，對于增強(qiáng)立法能力的作用是有限的。真正的立法能力，首先是對立法信息的掌握和選取、判斷能力。目前人大立法的一個最大障礙，就是對實務(wù)工作了解不夠，在多數(shù)情況下，人大負(fù)責(zé)立法的工作人員掌握的信息不如實務(wù)部門工作人員。信息的缺乏和不對稱，容易導(dǎo)致其在立法過程中被業(yè)務(wù)主管部門或者利益集團(tuán)牽著鼻子走。這樣，立法不能限權(quán)，反而容易為權(quán)力“任性”開綠燈。

因此，對于新獲得立法權(quán)的地方來說，首先要著力增強(qiáng)立法項目相關(guān)信息的獲取、分析和判斷能力。對于立法項目涉及的實務(wù)工作，一定要明白“會上得來終覺淺，絕知此事要躬行”，務(wù)必要提前親歷親為，深入了解。立法項目的具體負(fù)責(zé)人員掌握的信息超過實務(wù)部門工作人員，才有可能阻塞立法中的“私貨”，才能對相關(guān)的制度爭議作出科學(xué)的分析判斷。也只有這樣，人大才能觸及復(fù)雜利益關(guān)系的、政府部門不愿碰的立法“深水區(qū)”，真正做到“立法為民”。

彭真同志曾說過，立法是“在矛盾的焦點上砍一刀”。在立法過程中，人大要努力找出矛盾的癥結(jié)所在，敢于直面利益紛爭，以科學(xué)、公正、務(wù)實的態(tài)度果斷做出決策。如果不愿直面矛盾，一味和稀泥，回避矛盾，甚至遷就部門利益，立法質(zhì)量就難以保證，地方立法的意義就會降低。這一點，尤其需要剛開始行使地方立法權(quán)的人大及其常委會注意。

全面啟動地方立法權(quán)還需要解決許多新的課題。比如，全國人大常委會由于地方性法規(guī)大幅增加，備案審查工作一定要跟上，要通過備案審查，及時糾正地方立法中存在的問題，避免立法濫權(quán)和立法“任性”，并根據(jù)普遍存在的問題，提出指導(dǎo)性意見。就目前全國人大常委會的備案審查工作機(jī)制和力量來說，可能還有很多工作要做。再比如，各級人大要根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，逐步增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例，盡快建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度；同時，要擴(kuò)大從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者的比例，探索推行立法工作者職業(yè)資格制度，等等。

新獲得立法權(quán)的地方，沒有這些配套制度的跟進(jìn)，制定出高質(zhì)量的地方性法規(guī)真的有可能“難于上青天”。